Главная / Статьи / С.Большаков Некоторые соображения в связи с законопроектом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части вопросов отдыха и оздоровления детей»

С.Большаков о новом законопроекте

1. Обоснованием необходимости срочного внесения изменений в сложившуюся практику отдыха и оздоровления детей стали трагические события в Карелии, когда ненадлежащие действия конкретного должностного лица отдельного лагеря, к тому же не получившего предусмотренного действующим законом разрешения, повлекли за собой гибель детей.

Соответственно первой мотивационной основой законодательных изменений становится повышение безопасности детей, находящихся в организованных формах отдыха и оздоровления. Поэтому предлагается всё сделать «образованием». А уж оно-то у нас действительно вполне отрегулировано обновленным законодательством.

Вероятно, авторы поправок здесь исходят из гипотезы, что отнесение деятельности по отдыху и оздоровлению детей к образовательной деятельности и появление соответствующих лицензионных, контрольно-регулятивных и других ограничений повысит безопасность детей. Гипотеза ничем не подтверждена, если взять статистику несчастных случаев, отравлений, происшествий, преступлений, происходящих в самых различных образовательных организациях, имеющих все необходимые лицензии.

Вместе с тем, и чиновниками, и профессиональным сообществом в последние годы активно обсуждается необходимость современного позиционирования отрасли «отдых, оздоровление, развитие детей в свободное от учебного процесса время» (определение моё, рабочее - С.Б.), путем разработки и принятия некоего базового федерального закона об отдыхе и оздоровлении детей. Такой закон, по мнению многих, позволил бы четко определить место отрасли относительно туризма с одной стороны, и образования – с другой. При этом дал бы возможность и повысить качество и безопасность отрасли, и сохранить ее самобытность. В этом направлении работало АСИ, реализуя в 5 пилотных регионах «Модельные программы отдыха детей и их оздоровления».

Таким образом, вторая мотивационная основа – необходимость создания недостающего системообразующего начала в федеральном законодательстве. НО! Без разрушения развивающихся практик!

2. Если принять во внимание настоящую суть регулируемой деятельности («отдых, оздоровление, развитие детей в свободное от учебного процесса время»), то по факту она включает в себя следующие компоненты:

- предоставление средств размещения (жилые помещения капитального или некапитального характера, палатки, и т.п.), присмотр и уход;

- предоставление средств развлечения, отдыха и досуга (игровые комплексы, спортивный инвентарь, бассейны, лодки, плоты, катамараны, велосипеды и т.п. и т.п.)

- предоставление питания, соответствующего санитарным правилам и нормам;

- сопутствующие сервисы (медицинское сопровождение, информационное обеспечение и связь, условия для реализации гигиенических потребностей, розничная торговля и т.п.)

- реализацию циклов (серий) форм организации деятельности которые условно можно отнести к трем направлениям:

«отдых, досуг и развлечение» - реализация планов или программ развлекательных (в том числе и экскурсионных), досуговых, физкультурно-спортивных, релаксационных мероприятий;

«оздоровление и физическое развитие» - реализация соответствующих целенаправленных циклов, программ или планов мероприятий, создание условий для индивидуальных занятий, использование ресурсов местности, природно-климатических факторов, сбалансированные меню и режимы дня;

«развитие ребенка в условиях досуга и оздоровления» - реализация развивающих, воспитательных программ, программ дополнительного образования детей на базе и в условиях организации или формы отдыха детей и их оздоровления.

ВАЖНО отметить, что в реальной практике крайне редко встречаются попытки ограничиться в рамках лагерной смены только какой-то одной группой форм работы, только одним направлением. Хотя, конечно, в санаторном лагере все подчинено задачам лечения, в массовом загородном – развлечения, а в профильном или специализированном, например – лагере актива старшеклассников – задачам развития детей. Однако даже доминанта одного направления не исключает присутствия прочих форм, только модифицирует их в соответствии с выбранными целевыми установками.

ГЛАВНОЕ – САМ РЕБЕНОК. Что происходит в лагере с ребенком? Основной процесс это комплексное развитие его личности в результате ежедневного общения и взаимодействия со сверстниками, детьми других возрастных групп, взрослыми. В условиях отдаления от привычной обстановки, локализации в новом сообществе, новых природных и бытовых условиях, которые являются неотъемлемой частью системы воспитания и развития в лагере. Ребенок в лагере растет личностно, а реализуемые в течение смены программы дополнительного образования выполняют факультативную роль отдельных компонентов системы. Суть изменений, происходящих с ребенком в лагере – не освоение допобразовательных программ, а приобретение и развитие таких ключевых компетенций, как

- ценностно-смысловая компетенция, связанная с ценностными ориентирами ребенка, его способностью видеть и понимать окружающий мир, осознавать свое предназначение и роль в нем, эффективно самоопределяться в мире и профессиональ-ной жизни, строить и реализовывать жизненные стратегии в целом;

- общекультурная компетенция (духовно-нравственные основы жизни человека, куль-турологические основы семейных, социальных, общественных явлений, компетенции в бытовой и культурно-досуговой сфере);

- коммуникативная компетентность, как готовность к взаимодействию с людьми, сотрудничеству, реализации социальных ролей в организации и т.д.);

- социально-трудовая компетенция как готовность к осуществлению роли гражданина, потребителя, семьянина и др.;

- компетенция личностного самосовершенствования (владение способами физического, духовного, интеллектуального, эмоционального развития (по А.В.Хуторскому). То есть ребенок в лагере: живет, общается, участвует в различных затеях, испытывает себя на прочность, укрепляет или разрушает систему внутренних ценностей, развивает качества личности и т.п. Если при этом есть еще и программы дополнительного образования, то это замечательно. Они пригодятся. Но основная программа ребенка в лагере – «строительство себя» - явно не является программой допобразования.

Таким образом, убежден: исторически сложившаяся деятельность организаций отдыха детей и их оздоровления характеризуется именно комплексным характером, системной интеграцией перечисленных «сутевых» (сущностных) компонентов и содержательных направлений. Попытка отнести эту деятельность «внутрь» одной из «родительских» отраслей (образование ли, туризм ли, здравоохранение ли) прямо противоречит ее характеру, обедняет и разрушает эту интегральную по своей сути отрасль. Именно эта интергальная суть позволяет даже слабым загородным лагерям добиваться таких впечатляющих результатов в развитии детей, которыми восхищаются родители, когда после смены в лагере говорят «мой ребенок повзрослел и стал самостоятельным», «я не узнала своего ребенка, он стал таким общительным, так многому научился» и т.д.

Более того, именно в таком сочетании, многообразии и неформальности отрасль сегодня востребована самыми разными родителями и детьми, способна учитывать многообразие их интересов и ожиданий и обеспечивать охват оздоровлением на уровне привычных цифр. Которые, к слову сказать, учитывают и семейные формы оздоровления, в том числе в рамках отдельной семьи. Исключение всего, что не лицензировано, уменьшит официальные цифры охвата отдыхом и оздоровлением в стране в разы. А лицензировать семейный, клубный и прочий оздоровительный отдых вряд ли реально.

3. Рассматриваемый законопроект напрочь игнорирует названную выше суть деятельности, которую намерен регулировать. Именно поэтому он вреден, деструктивен и приведет к коллапсу в системе отдыха и оздоровления детей.

Предлагаемая в нем формулировка «отдых детей и их оздоровление - деятельность, осуществляемая в соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» решает только одну задачу – встроить целую отрасль внутрь другой отрасли – образования. Что, как мы показали выше, деструктивно.

Эта формулировка не содержит специфических признаков деятельности по отдыху детей и их оздоровлению, то есть не соответствует методологическим требованиям к построению дефиниций. Не отвечает на вопрос "что такое "отдых детей и их оздоровление" вовсе.

При этом очевидно, что по своей сути эта деятельность может осуществляться как в соответствии с ФЗ "Об образовании", так и на основе ФЗ "О туризме", или специальном ФЗ именно об этой деятельности.

Отнесение деятельности по отдыху детей и их оздоровлению только к образовательной:

- уничтожит самобытность сферы отдыха и оздоровления, как симбиоза досуга и развлечений, туризма, воспитательных практик и деятельности детских общественных объединений; останутся только кружки и лекции;

- вытолкнет за границы сферы и, соответственно - регулирования туристические лагеря, походы и сплавы, профильные лагеря общественных объединений, сотни инициативных команд организаторов развивающих смен, которые не смогут уложиться в прокрустово ложе современно понимаемого образовательного процесса; сначала надо расширить образование до таких границ, в которых будет комфортно воспитанию вообще, и общественному воспитанию в частности;

- разрушит сложившиеся системы управления сферой там, где они основываются на других, не образовательных региональных ведомствах; передача в органы управления образованием будет болезненной, разрушительной и бессмысленной;

- нанесет удар по формирующейся сети негосударственных лагерей - соответствовать бесконечным требованиям органов управления образованием, не все из которых понимают суть деятельности, они не смогут и уйдут с рынка, либо перейдут в "серый сектор".

Пример - преобразование внешкольной воспитывающей деятельности в систему "дополнительного образования", приведший к ликвидации воспитания, как целенаправленной деятельности в этой системе вообще.

Одновременно были практически уничтожены и детские общественные объединения, находившие приют на базе внешкольных учреждений. Утрачен бесценный кадровый потенциал организаторов детского движения, который сегодня так нужен нарождающемуся РДШ.

То ж произойдет теперь и с хорошими лагерями. Плохие и "не-лагеря" (санатории, центры, базы) - пристроятся к любому закону.

В свою очередь и формулировка «организации отдыха детей и их оздоровления – организации, осуществляющие образовательную деятельность по реализации дополнительных программ отдыха и оздоровления в соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» также не соответствует сути, содержанию деятельности и характеру этих организаций. Выше мы уже говорили, что назвать всю деятельность лагеря дополнительным образованием нельзя по определению. Воспитание в лагере осуществляется постоянно, в рамках общежития и повседневного взаимодействия, через развлечение и досуг. Но развлечение и досуг не являются образовательной деятельностью. Нужно ли разрабатывать и реализовывать "образовательные программы отдыха от образовательной деятельности"?!

Кроме того (не для протокола), отнесение всей деятельности лагеря к "образовательной программе", подвидом которой видится "дополнительная программа отдыха и оздоровления", с высокой долей вероятности потребует обязательного педагогического образования от всех, кто работает с детьми в лагере сегодня – вожатых и воспитателей. Это приведет к вымыванию из лагерей широкого круга опытных энтузиастов и вожатых-студентов, и частичное замещение их унылыми "педработниками", не любящими лагерное дело, уставшими от детей. Все это приведет к коллапсу лучших практик лагерного воспитания, повсеместному распространению формализма и равнодушия.

Не представляется верным и предложение «часть 2 статьи 5 изложить в следующей редакции:

«2. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации относятся реализация государственной политики в интересах детей, решение вопросов образования, включая отдых и оздоровление детей, вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), безнадзорных детей, детей-инвалидов.».

Некорректно и вредно по своим последствиям обозначать "отдых и оздоровление детей" лишь как часть "образования". Современное образование реально, фактически состоит из обучения, дополнительного обучения (кружки и секции), и имитации воспитательной деятельности в качестве мизерного довеска к обучению в массовой школе. Места "отдыху детей и их оздоровлению" здесь нет.

Кроме того, предлагаемая формулировка подтолкнет руководство регионов к закреплению полномочий в сфере отдыха и оздоровления детей исключительно за органами управления образованием. А это не во всех случаях верно, как уже говорилось выше.

По тем же основаниям будет опасно и следующее изменение: «в части 1 статьи 16 после слов «в области образования» дополнить словами «включая организацию отдыха и оздоровления детей, в области»,
слова «организации детского и семейного отдыха» исключить».

По изложенным выше мотивам опасно для всей сети лагерей, если будет принята формулировка "включая...". Необходимо сохранить перечислительный характер изложения: " в области образования, в области отдыха детей и их оздоровления".

В современных лагерях (организациях отдыха детей и их оздоровления) успешно реализуются программы дополнительного образования детей, предусмотренные действующим законом. Для реализации таких программ лагеря получают необходимые лицензии. Представляется избыточным введение нового понятия: «Статья 2

Внести в Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ
«Об образовании в Российской Федерации»(Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7598;2013, № 23, ст. 2878; 2014, № 22, ст. 2769; № 23, ст. 2933; 2015, № 29, ст. 4364; 2016, № 27,ст. 4160; ст. 4219; ст. 4238,ст. 4246) следующие изменения:

1) пункт 1 части 4 статьи 12дополнить словами «, дополнительные программы отдыха и оздоровления».

Введение понятия "дополнительные программы отдыха и оздоровления" без содержательного определения понятия "отдых детей и их оздоровление" необоснованно в целом. Как мы уже неоднократно отмечали, основная деятельность лагерей - восстановление умственной и физической работоспособности, развлечение, и в отдельных случаях - осознанное воспитание. Определение типа программ, реализуемых в лагерях, требует глубокой и неторопливой проработки. Скороспелое отнесение их к некоей пародии на "программы дополнительного образования" очевидно неоправданно.

Неясно, что именно должно отрегулировать такое изменение: «пункт 1 части 4 статьи 23 дополнить словами «, дополнительные программы отдыха и оздоровления».

Предлагаемая к изменению норма закона выглядит сейчас так: "4. Образовательные организации, указанные в частях 2 и 3 настоящей статьи, вправе осуществлять образовательную деятельность по следующим образовательным программам, реализация которых не является основной целью их деятельности:

1) дошкольные образовательные организации - дополнительные общеразвивающие программы;"

- непонятно о чем идет речь в проекте закона? Предлагается вменить деятельность по отдыху и оздоровлению в функционал детских садов?!

Неоднократно и последовательно в законопроекте предлагается весь перечень организаций, на базе которых реализуются программы, проекты, смены в области отдыха детей и их оздоровления сегодня, подвести под гриф «образовательные»:

«7. Организации, осуществляющие образовательную деятельность
по реализации дополнительных программ отдыха и оздоровления могут быть сезонного действия
или круглогодичного (загородные лагеря отдыха и оздоровления детей, детские оздоровительные центры, базы и комплексы, детские оздоровительно-образовательные центры, специализированные (профильные) лагеря (спортивно-оздоровительные и другие лагеря), санаторно-оздоровительные детские лагеря и иные организации), и лагеря, организованные образовательными организациями, осуществляющими организацию отдыха и оздоровления обучающихся в каникулярное время,а также детские лагеря труда и отдыха, детские лагеря палаточного типа, детские специализированные (профильные) лагеря, детские лагеря различной тематической направленности (оборонно-спортивные лагеря, туристические лагеря, эколого-биологические лагеря, творческие лагеря, историко-патриотические лагеря, технические лагеря, краеведческие и другие лагеря).»

Таким образом, чего мы и боялись, из отрасли выталкиваются санатории, общественные организации, многие другие инициаторы и организаторы смен, сегодня пользующиеся наибольшим спросом у населения.

И, наконец, ряд пассажей, посвященных лицензированию:

Статья 3

1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2017 года.

2. Организации отдыха и оздоровления, действовавшие до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, приравниваются к организациям, осуществляющим образовательную деятельность по реализации дополнительных программ отдыха и оздоровления.

3. Наименования и уставы организаций отдыха и оздоровления подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом не позднее 1 июля 2017 года.

4. Организации отдыха и оздоровления, действовавшие до дня вступления в силу настоящего Федерального закона и осуществляющие образовательную деятельность, по реализации дополнительных программ, осуществляют образовательную деятельность по реализации дополнительных программ отдыха и оздоровления на основании лицензий на осуществление образовательной деятельности, выданных им до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

5. В целях приведения образовательной деятельности в соответствие с настоящим Федеральным законом ранее выданные лицензии на осуществление образовательной деятельности переоформляются до 1 января 2018 года.

6. Организации отдыха и оздоровления, действовавшие до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, без лицензий на осуществление образовательной деятельности должны получить лицензию на осуществление образовательной деятельности до 1 июля 2017 года. В случае неполучения до истечения указанного срока лицензий организации отдыха и оздоровления обязаны прекратить осуществление образовательной деятельности по реализации дополнительных программ отдыха и оздоровления

Введение обязательного лицензирования деятельности по отдыху и оздоровлению, да еще по правилам системы образования, резко сократит доступ негосударственных организаций в сферу, усложнит появление новых и функционирование действующих организаций всех форм собственности. Неразработанность (отсутствие) лицензионных требований и нормативов, процедур, недостаточность и необученность кадров лицензирующих органов, объективно большие сроки принятия требуемых для оформления и создания процедуры нормативных актов поставят под угрозу оздоровительную кампанию 2017 года в целом. Особенно в регионах, ранее занимавших лидирующие позиции, так как в них выше вариативность и сильнее развит негосударственный сектор.

В этой связи и установленный срок "1 июля 2017 года" неразумен как в силу того, что огромный объем правотворчества не будет реализован до этого срока, но еще и потому, что выбрано время разгара основной части летней кампании, войти в которую можно будет отчасти по старым правилам, а с июля необходимо иметь новый статус.

Аналогичный затруднения возникали при введении новых Правил перевозок организованных групп детей автотранспортом, что привело к переносу сроков их ввода в действие в течение двух лет подряд, и всё-таки лишило значительную часть детей и родителей услуг по организованной доставке в лагерь.

Имея перед глазами примеры действующих на сегодня процедур и сроков получения лицензий, можно утверждать, что выполнение п. 6 для многих организаций (и почти для всех сезонных) будет откровенно нереальным.

4. Рассматриваемый законопроект вызвал не тревогу – панику среди практиков отрасли отдыха детей и их оздоровление. Под угрозу поставлено само ее существование. Между тем, в последние годы под эгидой агентства стратегических инициатив намечался взвешенный и профессиональный подход к развитию отрасли, вселявший надежды как в организаторов детского отдыха, так и в родителей и детей, видевших позитивные перспективы.

Имея за плечами 28 лет ежегодной практической работы в летнем загородном лагере, которую продолжаю и сейчас, а также более 15 лет работы в уполномоченных органах, координационных советах по отдыху детей и их оздоровлению во внутригородском районе и в масштабах Пермского края, считаю, что для решения стоящих перед нами задач в сфере обеспечения безопасности, качества и поступательного развития самой деятельности, сегодня необходимо –

- рассматривать отрасль «отдых, оздоровление, развитие детей в свободное от учебного процесса время» как самостоятельную отрасль, возникшую на основе системной интеграции деятельности детских общественных движений, детского и семейного туризма, оздоровления и профилактики заболеваемости природными факторами, лучших практик общественного воспитания, индустрии досуга и развлечений;

- продолжить работу над отраслевым федеральным законом, который будет построен на основе закрепления и развития интегрального характера отрасли, и с одной стороны, допустит возможность деятельности отраслевой организации как вне рамок закона об образовании (отдых и досуг, развлечение, туризм, присмотр и уход без реализации образовательных программ), так и в соответствии с ним (комплексные программы воспитания и дополнительного образования), а с другой стороны введет обязательные требования безопасности и качества к организациям, независимо от реализации ими образовательных программ.

- сохранить за регионами право самостоятельно определять уполномоченный орган в сфере отдыха детей и их оздоровления, исходя из конкретных условий и обстоятельств, ситуации в территории.

- воздержаться от принятия нормативных правовых актов, способных нанести непоправимый вред системе и сорвать уже летнюю кампанию 2017 года.